Kary pieniężne - transport i zbieranie odpadów

dr Marcin Żurowski, radca prawny 

*opracowanie nie jest aktualizowane*

Kary pieniężne w zbieraniu i transporcie odpadów

Prowadzenie działalności w przedmiocie transportu lub zbierania odpadów jest nierozerwalnie związane z systemem kar określonych w przepisach z zakresu ochrony środowiska, które mogą przybierać formę kary aresztu, kary grzywny lub administracyjnych kar pieniężnych. Podstawową funkcją odpowiedzialności jest zagwarantowanie wykonania pewnych obowiązków mających na tyle istotne znaczenie, że zostały określone normami prawnymi.[1] 

W omawianym obszarze gospodarki odpadami, odpowiedzialność podmiotów transportujących lub zbierających (odbierających) odpady jest jednak ograniczona, jako że podmioty te dokonują wyłącznie czynności technicznych polegających na odebraniu lub odebraniu i transporcie odpadu od posiadacza do kolejnego posiadacza. Negatywny wpływ na środowisko jest zatem możliwy wyłącznie w nielicznych przypadkach, np. nieodebrania (pomimo takiego obowiązku) odpadów, niewłaściwego magazynowania odpadów lub porzucenia odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Zdecydowana większość pozostałych kar jest efektem zaniedbań lub zaniechań o charakterze formalnym, które nie mają bezpośredniego wpływu na jakość środowiska.

Do pierwszej grupy, należy zaliczyć kary związane z nieposiadaniem uprawnień do prowadzenia działalności w zakresie transportu lub odbierania (zbierania) odpadów.

W przypadku przedsiębiorców odbierających odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej kara pieniężna wynosi 5 000 złotych za pierwszy miesiąć oraz 10 000 złotych za każdy kolejny miesiąc (art. 9x ust. 1 pkt.1 u.u.c.p.g.). Ustawodawca nie przewidział możliwości uzyskania wpisu do rejestru przez gminną jednostkę organizacyjną, co spowodowało, że nie jest ona narażona na karę z tego tytułu.  

Z kolei podmioty dokonujące transportu odpadów z naruszeniem art. 233 ust. 1 u.o., tj. bez wymaganego wpisu do BDO, narażone są na administracyjną karę pienieżną w wysokości od 2000 do 10 000 złotych (art. 95 u.o.).

 W przypadku podjęcia działalności polegającej na przewozie bez wymagane zgłoszenia transportu materiałów jądrowych lub promieniotwórczych, ustawodawca przewidział w art. 123 ust. 1 pkt. 1) p.a. możliwość wymierzenia kierownikowi  jednostki organizacyjnej kary pieniężnej w wysokości nieprzekraczającej pięciokrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku kalendarzowym poprzedzającym popełnienie czynu, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych[2]

Dotkliwa kara może zostać nałożona na podmiot za dokonanie czynności bez wymaganego zezwolenia na transport (art. 41 u.o.), które to działanie może skutkować nałożeniem kary w wysokości od 1000 złotych do 1 miliona złotych.

Rozszerzeniem powyższej klasyfikacji są przepisy normujące problematykę międzynarodowego przemieszczania odpadów. Podkreślić należy, że ustawodawca zaplanował największe minimalne kary właśnie w tym zakresie – np. w art. 33 ust. 3 u.m.p.o. została przewidziana kara w wysokości od 20 000 do 60 000 złotych, za - choćby nieumyślne - naruszenie prawa polegającego na zmianie trasy przejazdu lub niedołączeniu niezbędnych dokumentów do ładunku. Bardziej restrykcyjną karę przewidziano dla wysyłającego oraz odbierającego odpad bez wymaganego zgłoszenia – każdy z tych podmiotów może otrzymać karę w wysokości od 50 000 złotych do 300 000 złotych. Dodatkowym obciążeniem finansowym może być przepadek odpadu, który bardzo często posiada dużą wartość materialną, np. obowiązek oddania do stacji demontażu pojazdu, uznanego przez organ ochrony środowiska, za odpad.

            Do drugiej grupy kar pieniężnych należy zaliczyć kary związane z dokonywaniem fizycznych zmian podczas procesu transportu, zbierania lub magazynowania odpadów – należą do nich mieszanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi, które zagrożone jest karą od 10 000 do 50 000 złotych (por. art. 9x ust. 1 pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt. 2 u.u.c.p.g).

W art. 194 ust. 1 pkt 1) u.o. prawodawca ustalił karę za zmianę klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, przez ich rozcieńczanie lub mieszanie ze sobą, lub z innymi odpadami, substancjami lub materiałami, prowadzące do obniżenia początkowego stężenia substancji niebezpiecznych do poziomu niższego niż poziom określony dla odpadów niebezpiecznych. Dodatkowo odpowiedzialnością objęto każdy podmiot, który dokonuje mieszania odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów, mieszania odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne lub mieszanie odpadów niebezpiecznych z substancjami, materiałami lub przedmiotami, w tym przeprowadza rozcieńczanie substancji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 u.o., lub mieszanie tych odpadów, wbrew warunkom, o których mowa w art. 21 ust. 2 u.o. W tych przypadkach, zgodnie z art. 194 ust. 3 u.o. administracyjna kara pieniężna za naruszenia wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł.

Ustawodawca przewidział ponadto, że podczas wykonywania usług z zakresu transportu lub zbierania zużytego sprzętu elektrycznego lub elektronicznego, może dojść do umieszczenia zużytego sprzętu wraz z innymi odpadami – w takim przypadku w art. 95 u.z.s.e.e. przewidziano karę grzywny. Identyczna kara została określona w art. 78 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (dalej: u.b.a.) za umieszczenie zużytych baterii lub zużytych akumulatorów razem z innymi odpadami w tym samym pojemniku

Do trzeciej grupy należą wszystkie kary, jakie związane są z obowiązkiem przyjęcia odpadów od osób trzecich, a skierowane są one do podmiotów, które wbrew przepisowi art. 37 ust. 1 u.z.s.e.e. nie odbierają nieodpłatnie zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw domowych w punkcie sprzedaży; wbrew art. 37 ust. 2 u.z.s.e.e. nie odbierają nieodpłatnie zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw domowych w miejscu dostawy sprzętu, wbrew przepisowi art. 37 ust. 3 u.z.s.e.e. nie przyjmują nieodpłatnie zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw domowych, którego żaden z zewnętrznych wymiarów nie przekracza 25 cm, bez konieczności zakupu nowego sprzętu przeznaczonego dla gospodarstw domowych. Takie działania zagrożone są administracyjną karą pieniężną w wysokości od 5000 zł do 500 000 złotych.  Z kolei w przypadku baterii i akumulatorów, jeżeli podmiot nie przyjmuje zużytych baterii przenośnych lub zużytych akumulatorów przenośnych od użytkownika końcowego oraz od sprzedawcy detalicznego, któremu przekazał baterie przenośne lub akumulatory przenośne, lub żąda zapłaty za ich przyjęcie, podlega on – na podstawie art. 87 u.b.a.) karze grzywny.

W oparciu o powyższe zestawienie możliwych konsekwencji dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu odpadów bez wymaganych uprawnień można wysunąć następujące wnioski: największa minimalna kara za transport odpadów wynosi 20 000 zł w przypadku nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów, następnie ustawodawca wskazał na kwotę 5 000 złotych z tytułu transportu odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej (za pierwszy miesiąc), 2000 złotych za brak wpisu w BDO, 1000 złotych za brak zezwolenia na transport odpadów oraz kwota nieokreślona z tytułu naruszenia przepisów ustawy Prawo atomowe.

            W przypadku nieuprawnionego mieszania odpadów, ustawodawca ujawnił natępujący schemat, wobec czego największa minimalna kara za wspomniane przewinienie dotyczy mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi - może skutkować to karą pieniężną w minimalnej wysokości 10 000 złotych; za zmianę klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne prawodawca przez ich mieszanie ze sobą, ustalił minimalną karę w wysokości 1000 złotych, natomiast w przypadku umieszczanie w jednym pojemników  baterii i akumulatorów z innymi odpadami lub zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego z innymi odpadami, minimalna kara wynosi 20 zł (zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku – Kodeks wykroczeń (k.w.)). 

Analizując trzecią grupę, największą minimalną karą jest możliwość wymierzenia kary o wysokości 5 000 złotych z tytułu nieodebrania przez sprzedawcę zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. W przypadku nieodebrania baterii i akumulatorów, podmiotowi dokonującego tego wykroczenia grozi kara grzywny, tj. w wysokości od 20 złotych.

Powyższa „hierarchia” najwyższych minimalnych kar (tj. „od”) została zbudowana w oparciu o tezę, że wymierzenie minimalnej [kwotowo] dopuszczalnej kary pieniężnej za czyn sprzeczny z normą ustawową dotyczącą obszaru prawa ochrony środowiska, powinno być odzwierciedleniem nieznacznej wagi  naruszenia.

Jeżeli najmniejsza dopuszczalna kwota kary pieniężnej lub grzywny w określonym naruszeniu prawa jest wyższa niż w innym, podobnym naruszeniu, to oznacza, że ustawodawca inaczej ocenia zagrożenia dla środowiska płynące z dokonanych naruszeń, klasyfikując naruszenie o wyższej minimalnej karze za poważniejsze dla środowiska lub ważniejsze dla interesu publicznego.

Gdyby powyższego twierdzenia nie przyjąć za słuszne, to należałoby uznać, że istnieje duże prawdopodobieństwo co do poprawnego zastosowania zasady proporcjonalności.

Dokonując oceny obowiązujących kar pieniężnych, warto podkreślić, że dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych o funkcji represyjnej, jako reakcji na naruszenie obowiązków ustawowych, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Kary pieniężne, pełniąc między innymi lub niemal wyłącznie funkcję represyjną, mogą być konsekwencją wydanej decyzji administracyjnej (por. wyrok TK o sygn. P 19/06). W rezultacie kryterium represyjności kary pieniężnej jest kryterium względnym, bowiem uznanie przez Trybunał, że kara pieniężna ma charakter represyjny, wcale nie oznacza, że administracyjna kara pieniężna zostaje zaliczona do kar pieniężnych o charakterze karnym lub grzywien karnych. Jest tak dopiero wówczas, gdy represyjność ma charakter kwalifikowany, tzn. jest nadmierna lub drastyczna.[3]

Analizując sposób ochrony intresu publicznego oraz konieczność działania represyjnego, należy ocenić, jakie ewentualne działania podmiotu gospodarczego mogą mieć negatywny wpływ na środowisko, i jaka jest relacja tego negatywnego wpływu na inne działania.

Niewątpliwie, pierwszym rodzajem naruszeń, które skutkują bardzo wysokimi karami pieniężnymi jest niewłaściwe międzynarodowe przemieszczanie odpadów. Ustawodawca nadał im tak wysoką rangę, że minimalna kara za transport odpadów jest mniejsza niż maksymalna kara przewidziana dla podmiotu, który dokonuje przywozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wywozu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub tranzytu przez to terytorium odpadów promieniotwórczych lub wypalonego paliwa jądrowego bez zezwolenia, o którym mowa w art. 62c ust. 1 p.a., lub bez zgody, o której mowa w art. 62d ust. 1 p.a., lub wbrew ich warunkom.

Przywoływana administracyjna kara pieniężna w wysokości 20 000 złotych jest ponadto większa niż kara należna za dwa miesiące świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej. Z drugiej zaś strony, minimalna kara pieniężna przewidziana za transport odpadów bez wymaganego zezwolenia wynosi 1 000 złotych, co jest pięciokrotnie mniej niż kara za brak wpisu do rejestru.

Odnosząc się do drugiej grupy, warto podkreślić fakt, że mieszanie odpadów niebezpiecznych zagrożone jest minimalna karą w wysokości 1 000 złotych, natomiast mieszanie selektywnie zbieranych odpadów komunalnych z zmieszanymi odpadami komunalnymi zagrożone jest minimalną karą w wysokości dziesięciokrotnie większej. Na aprobatę zasługuje postępowanie prawodawcy, który jednakowo potraktował – w zakresie kary – umieszczanie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego lub baterii i akumulatorów wraz z innymi odpadami. W trzeciej omawianej grupie również następuje dysproporcja w zakresie odpowiedzialności materialnej polegająca na możliwości ukarania karą w wysokości 5 000 zł za nieprzyjęcie odpadów ze sprzętu elektrycznego oraz karą grzywny w wysokości 20 złotych za nieprzyjęcie akumulatorów i baterii.

Wobec powyższego, należy określić funkcję kary pieniężnej w procesie zbierania transportu odpadów. W. Radecki twierdzi, że wymiar kar został określony według schematu charakterystycznego dla prawa karnego (a nie prawa administracyjnego) przez wskazanie na dolny i górny wymiar kary. W ocenie powoływanego Autora, kary pieniężne w ochronie środowiska zbliżają się do mechanizmów i reguł rządzących realizowaniem odpowiedzialności nie tyle administracyjnej, ile właśnie karnej.[4] W. Radecki wskazywał również, że polskie przepisy o karach pieniężnych w ochronie środowiska są sprzeczne z Konstytucją RP wobec niezrealizowania zasady prawa do sądu.[5] Istnieje również stanowisko D. Szumiło - Kulczyckiej, wskazujące, że kara pieniężna jest instytucją odpowiedzialności administracyjno – karnej.[6]

Zdaniem K. Karpus odpowiedzialność prawna w obszarze administracyjnych kar pieniężnych jest niezależna od winy odpowiedzialnego, a nawet od zaistnienia szkody bądź zagrożenia nią. Te właśnie okoliczności zdaniem autorki odróżniają ową postać odpowiedzialności administracyjnej od odpowiedzialności karnej[7]  Jeszcze inne stanowisko prezentuje Z. Bukowski wskazuje, że rezultatem kar pieniężnych może być ekonomiczna stymulacja przedsięwzięć proekologicznych.[8]

Za trafne należy uznać spostrzeżenie K. Kwaśnickiej, która przyznaje, że „nie zawsze regulacja prawna, sankcja i potencjalna odpowiedzialność znajdują odzwierciedlenie w faktycznie ponoszonej odpowiedzialności”.[9]

W mojej ocenie należy zgodzić się ze stanowiskiem W. Radeckiego, który klasyfkuje przepisy o administracyjnych karach pieniężnych do kar o charakterze karnym, co potwierdza również orzecznictwo,[10] w tym  Europejski Trybunał Praw Człowieka który uznał, że nakładane dolegliwe kary pieniężne mają charakter sankcji karnych w świetle przepisów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (np. decyzja ETPC z 23 marca 2000 r. w sprawie 36706/97 Ioannis Haralambidis przeciwko Grecji, Lex nr 520369).

Z brakiem prawa do sądu na etapie orzekania kary w pierwszej instancji związane jest przywołane twierdzenie K. Kwaśnickiej, która podkreśla na brak odzwierciedlenia wysokości kar w stosunku do chronionego dobra.

Dyskusyjne w tej materii nie jest jednak dokonanie oceny, w jaki sposób należy traktować wskazane kary, ale na wstępie poddanie analizie wartości chronionego dobra i porównanie grożącej minimalnej kary za jego naruszenie, a następnie porównanie ich z innymi podobnymi chronionymi dobrami i karami związanymi z nieprzestrzeganiem przepisów w tym przedmiocie.

Sąd Najwyższy[11] podkreślał, że z uwagi na dolegliwość wymierzanej sankcji, niezależnie od tego, czy ma ona charakter prewencyjny czy represyjny, należy przywiązywać szczególną wagę do respektowania ograniczeń swobody ustawodawcy i organów administracji wynikających z Konstytucji RP (wyrok SN z 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SK 1/07). Ponadto, zwracał uwagę, że przy stosowaniu przepisów prawa dotyczących administracyjnych kar pieniężnych należy uwzględnić zasadę proporcjonalności.[12]

Pomocna może okazać się tutaj analiza wyroku Trybunału Konstytucyjnego[13], który rozpatrywał sprawę w przedmiocie wymierzania kary za nieterminowe złożenie zbiorczego zestawienia danych o odpadach.

W omawianej sprawie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niepodlegająca miarkowaniu kara w wysokości 10 000 złotych z tytułu popełnienia powyżej przewinienia jest niezgodna z art. 2 Konstytucji RP.  Trybunał podkreślił jedną ważną rzecz: wysokość kary nie stanowiłaby argumentu na rzecz naruszenia art. 2 Konstytucji RP, jeśli jednocześnie obowiązywałby mechanizm uprzedniego wezwania lub ponaglenia przedsiębiorcy do wykonania ustawowego obowiązku, połączony ewentualnie z nałożeniem niewielkiej kary pieniężnej. Podobnie, automatyzm nakładanej kary, nie przesądzałby o jej niekonstytucyjności, gdyby wysokość kary dostosowana była do okoliczności sprawy. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że kwestionowana kara pieniężna za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach nie była aż tak dolegliwa, by uznać ją de facto za niedopuszczalną sankcję karną.

W ocenie Sądu Najwyższego, który rozpatrywał sprawę naruszania zbiorowych interesów konsumentów „do dokonania oceny czy kara jest proporcjonalna do wagi stwierdzonego naruszenia istotne znaczenie ma skala korzyści, jaką odniósł bądź mógł odnieść naruszyciel oraz uszczerbek (choćby potencjalny) konsumentów, a okoliczność, że przedsiębiorca w praktyce nie stosował zakwestionowanych postanowień nie ma znaczenia na etapie kwalifikowania zachowania przedsiębiorcy jako praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów, ale ma ona dość istotne znaczenie przy ocenie wysokości nałożonej kary”. [14]

Przekładając to orzeczenie na obszar środowiska, wskazania przez ustawodawcę minimalnej kary administracyjnej powinno być zrealizowane w oparciu o rzeczywistą lub potencjalną wartość szkód w środowisku, jakie mogłyby być wyrządzone działaniem przedsiębiorcy. Okoliczność, czy szkoda ta zaistniała, czy też była wyłącznie hipotetyczna powinna mieć wpływ na wysokość kary. W teorii prawa już dawno sformułowano pogląd, że nie należy posługiwać się represją karną, gdy można w sposób tańszy zapobiec szkodom społecznym.[15]

Ponadto, mając na uwadze konstytucyjny obowiązek tworzenia prawa z wykorzystaniem zasady proporcjonalności, za zgodne z tą zasadą należałoby uznać takie postępowanie ustawodawcy, w którym różnicuje on przewinienia ze względu na ich zagrożenie dla środowiska, wskazując równocześnie kwotę kary ustaloną zgodnie z hierachią ryzyka. W wyroku z z 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że nie można stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych.

Zauważalne rygorystyczne podejście ustawodawcy do określania kwot kar pieniężnych powoduje traktowanie tychże w kategorii kary niewspółmiernej do popełnionego czynu. Dodatkowo, brak działań edukcyjnych z zakresu ochrony środowiska powoduje, że ukarani mogą nie zdawać sobie sprawy z potencjalnego niebezpieczeństwa, jakie wyrządzili. Sankcje finansowe w ochronie środowiska mają zatem za cel zdyscplinowanie podmiotów do podjęcia określonych działań, a problematyka ewentulanej szkody nie pozostaje co do zasady w zainteresowaniu prawodawcy.[16]

Oceniając grupę czynów i kar pieniężnych z nimi związanych, podkreślić w pierwszej kolejności należy na karę za nielegalny przywóz z zagranicy odpadów. W tym miejscu, należy wskazać, kto jet podmiotem odpowiedzialnym za zmianę statusu towaru handlowego na odpad lub kto może podjąć decyzję o nadaniu lub utracie statusu odpadu – jeżeli takie uprawnienia posiada wyłącznie wytwórca, a kierowca dokonuje transportu z przeświadczeniem, że ładunek stanowi towar handlowy, to niezrozumiała jest możliwość wymierzenia kary pieniężnej podmiotowi prowadzącemu działalność w przedmiocie transportu.  Na uwagę w tym miejscu zasługuje fakt, że część z tych spraw dotyczy uszkodzonych pojazów przywożonych do Polski na lawetach, wobec czego transportujących należy uznać za przedstawicieli gospodarki w obszarze motoryzacji i sprzedaży używanych pojazdów, a nie sprzedaży odpadów. Osoby te dokonując usługi transportu z przeświadczeniem opartym na oświadczeniu poprzedniego posiadacza (że transportują pojazd samochodowy) nie powinny ponosić odpowiedzialności z tytułu zmiany klasyfikacji towaru na odpad, której to zmiany może dokonać organ administracji.

Sankcję w wysokości 20 000 złotych należałoby uznać za niewspółmiernie dolegliwą, gdyż powodem jej otrzymania była wyłącznie inna wykładnia skomplikowanych przepisów w przedmiocie możliwości uznania czegoś za odpad. Kierowca – co trzeba wskazać wprost - nie powinien ponosić takiej odpowiedzialności.

Kara jest w pewnym sensie odpłatą za naruszenie normy prawa  i w stosunku do osoby ukaranej pełni przede wszystkim funkcję represyjną. Jeżeli chodzi o oddziaływanie kary na społeczeństwo oraz na zachowanie ukaranego w przyszłości to kara pełni funkcję prewencyjną.[17] Podkreślić jednak należy, że skoro kara jest konsekwencją naruszenia normy prawa, to podmiot dokonujący transportu powinien mieć możliwość przewidywania, że taka sytuacja ma miejsce. Nie jest to jednak możliwe w sytacji, gdy transportujący ocenia ładunek w oparciu o oświadczenie wysyłającego.

Problematyka kar w obszarze międzynarodowego przemieszania odpadów jest zauważalna w praktyce sądów administracyjnych, które rozstrzygały m.in. czy zmiana trasy przejazdu (w przypadku posiadania wszystkich niezbędnych zezwoleń) przez transportującego odpady jest wystarczająca do uznania, że doszło do naruszenia prawa, a tym samym zasądzenia obowiązku zapłaty kary pieniężnej wymierzonej uprzednio przez organ inspekcji środowiska.

NSA w wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 roku stwierdził, że „bez znaczenia dla wymierzenia kary na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy z 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest przyczyna zmiany trasy, nakłada się ją za sam fakt odstąpienia od ustalonej trasy przewozu. Fakt niezawinionej zmiany trasy nie ma wpływu na podjęcie decyzji o ukaraniu, co najwyżej na wymiar kary.”[18] Pewnego rodzaju sposobem optymalizacji ryzyka prawnego związanego ze zmianą trasy, może być wskazanie we wniosku o wydanie zgody na przemieszczenie odpadów trasy alternatywnej, jednakże trasa ta musi zostać uwzględniona w decyzji GIOŚ. W przypadku pominięcia tego wniosku przez organ i niedokonania zaskarżenia decyzji, przewóz może być realizowany wyłącznie trasą wskazaną w decyzji. Wątek ten był przedmiotem oceny WSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 20 grudnia 2010 roku  (sygn. IV SA/Wa 1632/10) dokonał identycznej oceny sytuacji, stwierdzając ponadto, że „z całą pewnością nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa sytuacja, w której organ administracji z niewiadomych przyczyn nie wskazuje w decyzji alternatywnej trasy przewozu odpadów, a następnie nakłada na przewoźnika karę za przewóz trasą, którą przewoźnik wskazywał, jako trasę alternatywną[19]”.

B. Rakoczy odnosząc się do kwestii ograniczenia wolności działalności gospodarczej w związku z obowiązkiem uzyskiwania pozwoleń trafnie zauważył, że decyzja nie spełnia jedynie funkcji reglamentacyjnej, lecz również pozwala organom administracji publicznej kontrolować korzystanie ze środowiska, bowiem organ może nakładać dodatkowe obowiązki, uwzględniając specyfikę prowadzonej działalności oraz wymogów środowiska.[20] Obowiązki te powinny być jednak pozostawać w relacji z ochroną środowiska, a ustawodawca winien zapewnić, aby organy administracji publicznej, które co do zasady pełnią funkcję władczą nad przedsiębiorcami, realizowały swoje uprawnienia do wymierzania kar pieniężnych w sytuacjach możliwego zagrożenia dla środowiska, a nie automatycznie, bez rozstrzygnięcia czy takie zagrożenie nastąpiło lub mogło potencjalnie nastąpić. Kara ta zatem powinna być proporcjonalna, na co wskazuje art. 50 ust. 1 r.p.o. określając, że państwa członkowskie „ustanawiają przepisy przewidujące sankcje za naruszanie przepisów niniejszego rozporządzenia oraz podejmują wszelkie niezbędne środki, by zapewnić ich stosowanie. Ustanowione sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.

Trybunał Sprawiedliwości wyroku z dnia 26 listopada 2015 roku (sygn. C 487/14) w sprawie SC Total Waste Recycling SRL v. Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség podkreślił, że pojęcie proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że nałożenie grzywny za przemieszczanie odpadów do państwa tranzytu przez przejście graniczne inne niż przejście wskazane w dokumencie zgłoszeniowym może zostać uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności charakteryzujące popełnione naruszenie pozwalają stwierdzić, że chodzi o naruszenia o jednakowej wadze. Sąd krajowy winien sprawdzić, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne charakteryzujące rozpatrywaną przez niego sprawę, a w szczególności ryzyko, które może zaistnieć w wyniku naruszenia w dziedzinie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, czy kwota grzywny nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów polegających na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony środowiska i zdrowia ludzi[21].

Odnosząc powyższą wskazówkę interpretacyjną do powołanego orzecznictwa polskich sądów administracyjnych oraz mając na uwadze możliwość wymierzenia sankcji w postaci kary pieniężnej w przypadku zmiany trasy podyktowanej poleceniami funkcjonariuszy Policji, stwierdzić należy, że brak jest argumentów przemawiających za twierdzeniem, że relatywnie wysoka kara pieniężna pozostaje w proporcji do naruszenia przepisów z zakresu ochrony środowiska, gdy jedynym argumentem jest niewskazanie przez organ alternatywnej trasy przejazdu, mimo złożenia takiego żądania w treści wniosku o wydanie decyzji administracyjnej.

W efekcie może dojść do sytuacji, w której nieświadomie działający podmiot zostanie ukarany kara pieniężną w wysokości co najmniej 20 000 złotych, czyli kwotą być może o wiele wyższą, niż wynosiła wartość usługi świadczonej na rzecz nadawca lub adresata przesyłki.

Sąd krajowy winien oczywiście sprawdzić, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne charakteryzujące rozpatrywaną przez niego sprawę, a w szczególności ryzyko, które może zaistnieć w wyniku naruszenia w dziedzinie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, czy kwota grzywny nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów polegających na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony środowiska i zdrowia ludzi,[22] ale mając na uwadze, że nawet gdy najmniejsza kara jest bardzo dotkliwa, to sąd – poprzez działanie ustawodawcy - nie ma możliwości aby ją zmiejszyć.

Podobnie należy ocenić karę w wysokości od 50 000 złotych za odbiór odpadów z nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia, która również uznana może zostać za wygórowaną – porównując kwotę do wartości np. sprowadzonego samochodu. Próba zbadania tej kwestii była podjęta w praktyce, jednak Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, bowiem skarżący nie wykazali arbitralności kwestionowanego przepisu w zakresie dotyczącym minimalnej wysokości kary pieniężnej - nie udowodnili, że kara pieniężna w wysokości 50.000 zł narusza istotę prawa własności.[23]

Powstaje zatem pytanie, w jaki sposób można udowodnić, że kara pieniężna nie jest proporcjonalna do naruszenia prawa, wobec czego ustawodawca – nakładając tak rażąco wygórowaną karę – ogranicza wolność działalności gospodarczej bez ważnego interesu publicznego, którego częścią jest właśnie konstytucyjna zasada proporcjonalności[24].

W mojej ocenie, jednym z punktów odniesienia może być analiza kar pieniężnych, jakie przewidziały inne państwa członkowskie – jest to szczególnie umotywowane faktem, że podstawą polskich przepisów jest rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r.

W Austrii nielegalne przemieszczenie odpadów jest wykroczeniem administracyjnym zagrożonym karą w wysokości od 1 800 euro do 7270 euro, na Węgrzech kara maksymalna wynosi 200 000 HUF (około 2800 złotych) – w przypadku odpadów innych niż niebezpieczne oraz 1 000 000 HUF (14 000 złotych) w przypadku odpadów niebezpiecznych. We Włoszech kara minimalna to 1550 euro, natomiast kara maksymalna to 26 000 euro. W przypadku Holandii wysokość kary uzależniona jest od masy odpadu i wynosi zazwyczaj 450 euro/ tonę ujawnionego nielegalnie przemieszczanego odpadu.[25]

Z powyższego wyliczenia wynika, że kary normowane polskimi przepisami mają charakter wyjątkowo dotkliwy – zarówno wobec kar istniejących w innych systemach prawnych, jak i wobec kar możliwych do wymierzenia na podstawie art. 41 u.o. Przy równoczesnym braku bezpośredniego zagrożenia dla środowiska podczas transportu[26], mając na uwadze konieczność poszukiwania wspólnego łącznika między dolegliwością kary a korzystaniem ze swobód traktatowych[27], zasadnym wydaje się stwierdzenie, że minimalna obligatoryjna kara w wysokości 20 000 złotych z tytułu międzynarodowego transportu odpadów, ogranicza wolność działalności gospodarczej.

Według B. Banaszaka, z nadużyciem rozumienia interesu publicznego mamy do czynienia wówczas, gdy „dobra chronione nie mogą stanowić kryterium jednoznacznie wskazującego na przyjęty w ustawie sposób ograniczeń wolności gospodarczej i tym samym trudno uznać, że go uzasadniają”[28]. Z drugiej zaś strony Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że każdy wypadek konieczności ochrony dóbr (np. środowiska) wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mieści się w klauzuli ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP[29]. M. Krzykowski słusznie podkreśla jednak, że zastosowanie przesłanki ważnego interesu publicznego ma miejsce wówczas, gdy mamy do czynienia z wartościami, które w społecznej hierarchii można umiejscowić na najwyższym poziomie.[30]

Reasumując, ocena proporcjonalności zastosowanych przez ustawodawcę kar pieniężnych może wzbudzać wątpliwości. Teza ta nabiera dodatkowej wartości przy wykonywaniu testu porównującego skutki i wysokość sankcji w przypadku popełnienia tego samego naruszenia w sytuacji gdy odpady były odebrane z terenu Polski czy też z innego państwa. Przypomnieć należy, że w przypadku międzynardowego transportu minimalna kara pieniężna wynosi 20 000 złotych, a wymierzenie kary pozbawienia lub ograniczenia wolności jest możliwie w przypadku, gdy negatywne skutki dla środowiska nie zaistniały. Z kolei ujawnienie nielegalnego transportu w Polsce może skutkować wymierzeniem minimalnej kary w wysokości 1000 złotych, a wymierzenie kary określonej w art. 183 K.k. jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy podmiot transportuje odpady lub substancje w takich warunkach lub w taki sposób, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka lub spowodować istotne obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach.

Z powyższego można więć wysunąć wniosek, że restrykcyjne podejście ustawodawcy w przedmiocie karania za niezgodne z prawem wykonywanie międzynarodowego transportu odpadów, stanowi ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Bezpośrednim przejawem takiego działania jest obligatoryjne wymierzenie kary pieniężnej w przypadku zmiany trasy przejazdu,  gdy zmiana ta nie nastąpiła z winy kierowcy lub była nawet następstwem poleceń uprawnionych ogranów.

Na marginesie tych rozważań, odnosząc się do przesłanki ochrony środowiska, określonej w art. 31 Konstytucji RP, podkreślenia wymaga fakt, że transport i zbieranie odpadów są działaniami pomocniczymi w stosunku do wytwarzania i przetwarzania odpadów, wobec czego popełnione przewinienia nie mają najczęściej charakteru skutkowego (zanieczyszczenia środowiska), a charakter formalny. Uważam, że jest to podstawowy argument, który powienien przemawiać za możliwością miarkowania kar, której to ustawodawca nie udostępnił.

Wnioski końcowe

Dokonano przeglądu wybranych praw i obowiązków, nałożonych przez ustawodawcę na podmioty dokonujące transportu i zbierania odpadów. Przeprowadzone wnioskowanie w tym obszarze doprowadziło do konkuzji, że pewnego rodzaju działania ustawodawcy nie są oparte na przesłance ochrony środowiska lub nie są proporcjonalne. Efektem tych badań jest wskazanie, czy ustawodawcy można zarzucić, że swoim postępowaniem ograniczył wolność działalności gospodarczej, a jeżeli tak, to czy podstawą tego ograniczenia była ochrona środowiska oraz miało swoje uzasadnienie w ważnym interesie publicznym. Dodatkowo, przyjęcie wspomnianego interesu publicznego za uprawdopodobniony obligowało do przeprowadzenia oceny, czy w konkretnej sprawie uciążliwość dla jednostki jest większa niż korzyść osiągnięta dzięki zastosowaniu danego środka.[31]

            Pierwsza część rozdziału dotyczyła decyzji wymaganych do świadczenia usług z zakresu transportu i zbierania odpadów; w tym obszarze warto zasygnalizować problematykę transportu odpadów komunalnych. Jak wspomniano w niniejszej pracy, prawodawca, nakładając na przedsiębiorcę obowiązek realizowania transportu odpadów komunalnych samodzielnie lub przez pracownika, ograniczył wolność działalności gospodarczej ingerując w sposób jej prowadzenia.  Rozważania na temat doprowadziły do wniosku, że ograniczenie to nie znajduje żadnego uzasadnienia w interesie publicznym, brak jest również jakiegokolwiek prośrodowiskowego wytłumaczenia dla takiego postępowania. Ustawodawca potraktował więc podmioty zajmujące się transportem odpadów bardziej restrykcyjnie, niż typowe zakłady pracy – w przypadku gdy  np. pracodawca nie może znaleźć kompetentnych pracowników dla wykonywania służby bhp, może powierzyć wykonywanie zadań tej służby specjalistom spoza zakładu pracy, w przypadku gdy brakuje innej osoby – przedsiębiorca może skorzystać z usług pracy tymczasowej. W tym przypadku takie możliwości zostały odebrane przedsiębiorcy, co należy ocenić  negatywnie.

Podobnie należy odnieść się do problematyki klasyfikacji przewożonego ładunku jako odpadu. Ustawodawca stworzył takie normy prawne, które niezobowiązują kierowcy do sprawdzenia ładunku, pozwalając zaufać w tym względzie oświadczeniu nadawcy, a z drugiej strony pozwalają na wymierzenie sankcji w przypadku uznania, że towar handlowy należy traktować jak odpad. Wymierzona z tego tytułu kara (art. 183 k.k.)  może skutkować wykluczeniem z udziału w przetargach publicznych, a w efekcie znacznie ograniczyć podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej.

 W przedmiocie odbierania i transportu odpadów w obszarze regionu gospodarki odpadami sytuacja wygląda podobnie: ustawodawca dopuścił do sytuacji, w której penalizuje lub nie dopuszcza, np. transportu odpadów zakaźnych medycznych i weterynaryjnych do innego obszaru województwa.

O ile w tej sytuacji można potraktować to jako błąd ustawodawcy, to zarzut ograniczenia wolności działalności gospodarczej należy rozpatrywać poważnie. Limitacja swobody pojawia się poprzez nałożenie dodatkowych obowiązków: odbierający zmieszane odpady komunalne lub inne odpady musi stwierdzić, że zostały wytworzone w regionie gospodarki odpadami; zobowiązany jest do dokonania oceny czy wytwórca zakwalifikował odpady w sposób właściwy (zbierane w sposób selektywny lub zmieszane) oraz powiadomienia gminy o nieprzestrzeganiu obowiązku selektywnego zbierania odpadów”. W ten sposób odbierający świadczy usługi nienałożone na niego decyzją, wkraczając nijako w zakres kompetencji straży gminnych.

            Za poważną zmianę należy uznać również stanowisko ustawodawcy, który nałożył na podmioty prowadzące działalność gospodarczą obowiązek przyjmowania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, niezależnie czy osoba przynosząca wspomniany odpad, dokonała zakupu podobnego urządzenia;  jedynym warunkiem jest nieprzekraczanie określonych w art. 37 yst. 3 u.z.s.e.e. rozmiarów. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek ten wiąże się z nakładami finansowymi niezbędnymi do dostosowania pomieszczeń do zamierzeń ustawodawcy[32] oraz dodatkowymi kosztami operacyjnymi.  Przyjmując nawet istnienie ważnego interesu publicznego i definując go jako ochrona środowiska, to zauważenia wymaga, iż organizacja punktów zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego jest zadaniem własnym gminy, określonym w art. 3 ust.2 pkt. 6) u.u.c.p.g. Skoro zatem finansowanie zbierania odpadów jest obowiązkiem gminy, to nie istnieje racjonalne wytłumaczenia, dlaczego część tego obowiązku ma nieodpłatnie wykonywać przedsiębiorca. Argumenty te przemawiają za uznaniem takiego działania prawodawcy za nadmierną ingerencję. Wynika to z braku zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem prawa do wolności działalności gospodarczej a zwiększeniem ilości zbierane zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, który był prawdopodobnie celem tych uregulowań prawnych. W mojej ocenie liczba wad wprowadzonego ograniczenia przekracza liczbę zalet, co jest jednym z powodów niemożności uznania tego działania za działanie konieczne, proporcjonalne i uprawnione.

            W ostatniej części rozdziału dokonano przeglądu kar związanych z wykonywaniem czynności polegających na zbieraniu lub transporcie odpadów. Analiza ta doprowadziła do wniosku, że istnieją duże dysproporcje za popełnienie podobnych przewinień, a kwota wymierzonej kary może zależeć od miejsca załadunku odpadów. Niemniej, za ograniczenie wolności działalności gospodarczej zostało uznane obligatoryjne wymierzenie kary pieniężnej w przypadku zmiany trasy przejazdu podczas międzynarodowego przemieszczania odpadów,  gdy zmiana ta nie nastąpiła z winy kierowcy lub była nawet następstwem poleceń uprawnionych organów (np. Policji). W tym zakresie należy podkreślić, że nie udało mi się zidentyfikować zagrożenia dla ochrony środowiska ani innego ważnego interesu publicznego, który wspomniana zmiana trasy mogłaby spofspalaniewodować. Taka sytuacja mogłaby zaistnieć w przypadku transportu np. odpadów niebezpiecznych, ale transport np. odpadów opakowanionych z papieru i tektury (który podlega takim samym regulacjom) takiego niebezpieczeństwa jest pozbawiony.